推进以放开为目标的户籍制度改革

　　户籍制度承载着城乡居民的福利不平等和权利不平等，不是一般的改革创新，而是创造条件，逐步取消。在操作层面应从长计议，循序渐进。建议：1—2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3-5年内，除了某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度；5-8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

　　推进城乡基本公共服务制度对接

　　由于城乡经济发展、生活水平上的差距，城乡基本公共服务水平在大致相当的前提下可以有一定的差距，但要尽快解决制度不公的问题。因此，在国家规划层面应明确全国统一的基本公共服务均等化政策，提高基本公共服务统筹层次，实现城乡两套基本公共服务制度的对接融合；应以农民工整体融入城市基本公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”；用多种方式解决农民工基本公共服务问题；充分发挥国家和社会两个积极性解决农民工的就业和住房问题。

　　推进农地物权化的制度创新

　　这些年，城镇化中暴露出来的农地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关：一是农村征地强拆、补偿标准过低等问题，深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权，农民难以成为征地中的谈判主体；二是农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场发育滞后；三是企业可以通过自身资产抵押获得银行贷款，但按照《物权法》规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，使得农民通过土地使用权抵押获得银行贷款面临法律障碍；四是由于农地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转，带着资本进城，由此导致人口城镇化严重滞后。考虑到2007年出台的《物权法》已经将包括农村土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权等列入用益物权范围，建议：进一步修改土地管理法，以确保农村土地使用权具有完整的用益物权性质；在严格用途管制的基础上，赋予农民土地用益物权主体地位，实现农村土地承包关系稳定并长久不变；建立城乡统一的土地市场，形成农村土地使用权转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

　　实现公共资源由按照行政级别配置向按照人口规模配置的转变

　　人口城镇化严重滞后于规模城镇化，深层次的原因在于公共资源按行政级别配置，而非按人口规模化配置，并由此形成了公共资源配置向大城市集中，中小城镇公共资源严重不足的局面。其结果是，大城市公共服务质量高和就业机会多，但农民工市民化安置成本高；中小城镇农民工市民化安置成本低，但对农民工缺乏吸引力。建议：按照人口在城镇集聚的规模测算不同城镇公共资源配置标准，实现大中小城镇公共资源配置均等化；改革财税体制，加大各级政府对中小城镇的转移支付力度，实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇人口集聚功能；推动行政体制上的省直管市县，赋予市县在公共资源配置上的平等地位；以公益性为重点优化国有资本配置，发挥国有资本在提升中小城镇基础设施、公共服务水平上的重大作用，改善投资环境，激活社会资本在中小城镇的投资。

  中国（海南）改革发展研究院