从实践看，过去30多年来形成的规模城镇化模式，具有行政主导的特征和很强的体制惯性。如果没有政府发展理念的重大变革，推进人口城镇化的转型发展是十分困难的。为此，推进人口城镇化的政策与体制创新，关键是转变政府发展理念。实现中央地方关系由以经济总量为导向向以公共服务为导向的转变，才有条件解决人口城镇化面临的深层次体制矛盾。

　　把人口城镇化作为新型城镇化的发展重点

　　从国际经验看，工业化中期之后，城镇化在经济社会转型发展中的作用逐步凸显。我国城镇化最大的潜力，主要是指人口城镇化的潜力巨大：

　　人口城镇化率有倍增的空间。2012年，我国城镇化率为52.57%，实际的人口城镇化率仅为35%，远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘，每年就有可能提高1.5—2个百分点。到2020年，人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望进一步提高到65%—70%的峰值，基本实现人口城镇化。

　　人口城镇化拉动内需的潜力巨大。人口城镇化能够有效释放消费潜力并引致相关的投资需求。初步估算，到2020年我国人口城镇化进程将带来百万亿级别的内需规模，成为7%—8%中速增长的重要支撑。以农民工为例，农民只进城务工，人均消费支出将提高171%；但如果农民进城务工并且成为市民，人均消费支出将提高214%。初步测算表明，1.3—1.5亿新增农业转移人口如果能顺利实现市民化，到2020年有望释放至少5万亿元的潜在消费需求。

　　把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。一是坚持以人口城镇化带动工业化的转型升级，带动产业结构调整，由此将形成服务业发展的大环境。估计到2020年，我国服务业的比重有望提高到55%左右。二是坚持以人口城镇化带动城乡一体化。新农村建设不能脱离城镇化进程，通过人口城镇化拉动城乡一体化，应当成为城镇化转型发展的重大任务。三是以人口城镇化带动中等收入群体的持续增加。到2020年人口城镇化基本格局初步形成，对实现中等收入群体规模倍增将产生决定性影响。

　　明确把到2020年人口城镇化不低于50%作为约束性指标

　　全面建设小康社会的重点在农村。人口城镇化率能够真实反映农村居民生活水平的改善程度，因而是全面建设小康社会的重要指标。目前，人口城镇化率世界平均水平为52%。从国际经验看，进入工业化中后期，人口城镇化率的均值为60%。如果到2020年，我国名义城镇化率达不到60%，人口城镇化率达不到50%，将意味着有一半的国民仍旧停留在农村较低的生活水平上。这样，不仅难以实现全面小康社会的发展目标，还会延误经济社会结构调整，失去发展的主动权。为此，需要把人口城镇化作为全面建成小康社会的战略重点，把到2020年人口城镇化不低于50%作为城镇化发展规划制定的基本依据，由此形成人口城镇化的战略目标和战略步骤。

　　着力推进规模城镇化向人口城镇化的转型

　　当前，我国的城镇化带有规模城镇化的某些特点：以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段。这种城镇化模式在推动经济增长的同时，也积累了产能过剩、资源浪费、环境破坏等突出问题。未来5—10年，随着我国城镇化面临的条件、需求、角色的深刻变化，新型城镇化要重在适应人的发展需求提升城镇品质。为此，要推进由规模城镇化向人口城镇化的转型。

　　实现城镇化模式由生产主导向生活(消费)主导的转变，把城镇化发展转型的目标聚焦到提高中小城镇生活品质和积聚人口上来。

　　实现城镇化模式由工业主导向服务业主导的转变，通过大力发展生产性服务业、生活性服务业扩大城镇就业容量，实现城镇化发展与产业转型升级的有机结合。

　　实现城镇化模式由城乡分割向城乡融合的转变，更加注重打破城乡二元制度结构，实现城镇化发展与城乡一体化的有机结合。

　　人口城镇化重在农民工市民化

　　城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。

　　实现农民工市民化到了临界点。一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势，他们中的八成即使不放开户籍也要留在城镇。就是说，实现农民工市民化有很强的现实需求；一方面，农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。

　　尽快出台农民工市民化的国家规划。建议：用2—3年时间，初步实现有条件的农民工市民化；用3—5年时间，通过放开户籍制度和城乡基本公共服务均等化的制度安排，基本解决存量农民工的市民化；用8年时间，即到2020年总体解决农民工市民化，初步形成人口城镇化的格局。