《国有土地房屋征收与补偿条例》颁布实施之后，学术界一直呼吁尽快制定《农村集体土地征收管理条例》。国务院法制办公室起草的《农村集体土地征收管理条例》原定在2012年出台，但是直到今日这部行政法规仍然没能公之于众。这说明我国农村集体土地征收问题非常复杂。

　　农村集体土地制度不仅要规范所有权问题，而且还要规范土地承包经营权等他物权问题。早就有学者指出，农村集体土地所有权制度可能是世界上最复杂的所有权制度，这是因为中国农村集体经济组织是一个不确定的概念。在集体经济组织的内部，由于人员流动性比较大，有些集体经济组织的成员可能会因为参军、读书而离开集体经济组织，有些成员可能会因为婚姻而进入集体经济组织。在集体经济组织土地所有权不变的情况下，由于集体经济组织的人员构成不断发生变化，因此，每一个集体经济组织成员的权利就很难固定下来。

　　令人忧虑的是，我国实行农村社区自治的原则，《村民委员会组织法》确立了社区自治的基本规则，赋予了村民委员会处分农村集体经济组织土地的权利，这就使得农村集体经济组织的土地所有权，不仅面临着来自外部的威胁，同时也有来自内部村民委员会的威胁。

　　近些年来，为了巩固和完善我国农村集体经济组织的土地制度，国家出台了一系列保护农民利益的法律文件。这些法律文件赋予了村民土地承包权等一系列土地使用权和经营权。村民在行使这些权利的时候，不可避免地会遇到经营权与所有权冲突的问题。国家为了解决农村土地承包中存在的问题，制定了一系列的行政法规，然而，现在看来，这些行政法规并不能从根本上保护村民的基本权利，也无法从根本上维护宪法所确立的农村集体土地所有权制度。

　　少数海外学者大胆地提出，应当实行土地所有权私有化，让农民真正拥有属于自己的土地，享有完全的土地所有权。如果农民真正享有了土地所有权，那么他们就可以拒绝土地征收，也可以拒绝任何形式的土地侵权行为。这种观点之所以得不到政府的积极响应，根本原因就在于，农村集体经济组织的人口正在发生着剧烈的变化，土地的私有化不仅是一个难以操作的技术问题，同时也是一个可能引发大规模社会矛盾冲突的政治问题。

　　土地是非常重要的稀缺资源，在土地制度改革过程中，既要考虑到历史的存在，同时也要考虑到未来的发展。当前我国农村集体经济组织土地所有权制度中存在的问题，从根本上来说是村民的合法利益没有得到尊重的问题。制定农村土地征收管理条例，应当首先尊重村民的基本权利，让他们在土地的征收过程中充分表达自己的意见。

　　简单地说，在改革农村集体经济组织土地所有权问题上，必须处理好两个方面的关系：土地征收的行政关系与土地分配中的所有权关系。笔者曾经仔细分析过中东地区以色列的土地制度，发现以色列通过合作社运动，把政治化的集体经济组织变为权利义务明晰的合作社，然后，按照合作社的基本原则管理合作社的土地。只要加入合作社，就可以享有合作社的一切财产权利，但是只要退出合作社，就不再享有合作社的所有财产权利。以色列做法值得中国的决策者认真借鉴。

　　与其在集体经济组织土地征收问题上做文章，不如首先理顺集体经济组织内部的法律关系，通过建立现代化的合作社制度，明确合作社社员的权利和义务，通过民主决策解决农村土地征收中存在的问题。合作社可以在法律规定的范围内与政府协商，以征收的方式变更农村集体经济组织土地的用途。在这个过程中合作社必须充分贯彻落实合作社的基本原则，以民主管理代替传统的决策模式。村民委员会组织法可以继续保留，但是村民委员会作为社区管理的组织，不再拥有土地的处分权。这种财权与事权的相对分离，可以在一定程度上减少腐败现象，也可以最大程度保护村民的土地权利。(作者系中南财经政法大学法学教授)